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各省轄市、省直管縣(市)人民政府,省人民政府各部門:
《河南省“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃》已經省政府同意,現印發給你們,請認真組織實施。
河南省人民政府辦公廳
2017年1月26日
河南省“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃
“十三五”時期是新一輪深化醫藥衛生體制改革的攻堅階段,也是建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度的關鍵時期。為全面深化醫藥衛生體制改革,推進健康中原建設,根據《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》、《國務院關于印發“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃的通知》(國發〔2016〕78號)、《河南省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》,結合我省實際,編制本規劃。本規劃明確“十三五”期間醫藥衛生體制改革的階段目標、改革重點和主要任務,是深化醫藥衛生體制改革的指導性文件。
一、規劃背景
(一)現實基礎
“十二五”時期,各地、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府關于深化醫藥衛生體制改革的決策部署,堅持保基本、強基層、建機制,堅持統籌安排、突出重點、循序漸進,以基本醫療衛生制度建設為核心,以維護和增進全體人民健康為宗旨,統籌推進醫療保障、醫療服務、藥品采購等綜合改革,全省上下形成了推進有力的組織領導體系、健全完善的政策制度體系、保障到位的財政投入體系、落實有效的督導檢查體系。實踐證明,深化醫改方向正確、路徑清晰、措施得力、成效顯著,人民健康水平不斷提高,群眾看病難、看病貴問題得到明顯緩解,獲得感不斷增強,深化醫改在國民經濟和社會發展中日益發揮著重要作用。
全民醫保制度基本建立。基本醫保參保率穩定在95%以上,籌資和保障水平不斷提高。城鄉居民大病保險全面推開,實行省級統籌、即時結報,城鄉居民大病自負費用明顯降低。省政府在焦作市創新開展困難群眾大病補充醫療保險試點,著力減輕困難群眾大病醫療費用負擔,努力解決困難群眾因病致貧問題。按病種付費、總額預付、按床日付費、按人頭付費等醫保綜合支付方式改革全面推行,在控制醫療費用過快增長、促進分級診療等方面取得顯著成效。洛陽、鄭州等市積極探索商業保險機構經辦基本醫保,不斷提高服務質量,降低行政成本。我省已經初步構建基本醫保、大病保險、醫療救助、商業保險、慈善救助等多層次醫療保障體系,醫保保基本、防大病、兜底線的能力不斷增強,社會醫療保障網不斷筑牢。
公立醫院改革扎實推進。全省所有縣(市)縣級公立醫院綜合改革全面推開,實現全覆蓋。各縣(市)認真落實政府辦醫責任,集中辦好一所縣級綜合醫院和一所中醫醫院,重點學科發展和人才培養按3000—5000元/床·年的標準投入。同時,按照國家要求,重點抓好洛陽、焦作、濮陽、鶴壁、三門峽、漯河等6個國家城市公立醫院改革試點。公立醫院醫藥費用過快增長勢頭初步得到遏制。
縣域綜合醫改制度框架初步形成。把做強縣域作為強基層的重要抓手,先后啟動縣域醫療聯合試點、縣域綜合醫改試點,不斷探索完善“抓龍頭、補短板、破瓶頸、建機制、重保障、求突破”的縣域綜合醫改思路,總結形成可在全省復制、推廣的模式和路子。通過縣域綜合改革,構建定位明確、分工協作的醫療衛生服務體系,探索促進有序就醫的機制和制度,為推進省域綜合醫改奠定了堅實基礎。
基層衛生人才瓶頸逐步得到破解。2015年我省啟動實施基層衛生“369人才工程”,通過3種途徑,用6年時間(2015年—2020年),實施醫學院校畢業生特招、全科醫生特設崗位、農村訂單定向醫學生免費培養、基層骨干醫師培訓、全科醫生轉崗培訓、基層衛生人才在職學歷提升、基層住院(全科)醫師規范化培訓、城鄉醫院對口支援幫扶、紅會送醫等9項行動計劃,著力培養一支滿足基層需要的人才隊伍,從根本上解決我省基層衛生人才短缺問題,我省在強基層方面邁出關鍵性步伐。
藥品供應保障制度改革持續推進。在全國較早實行藥品、基本藥物以及高值醫用耗材省級集中招標采購。在高值醫用耗材采購配送、直接掛網藥品采購、城市公立醫院藥品集中采購等方面積極探索,不斷規范藥品采購渠道,減少藥品配送流通環節,切實降低藥品虛高價格,減輕群眾用藥負擔。
國家基本藥物制度全面建立。全省所有政府辦鄉鎮衛生院和村衛生室全部建立國家基本藥物制度,實行藥品省級集中招標采購和零差率銷售。政府辦鄉鎮衛生院以破除“以藥補醫”機制為核心,深入推進管理體制、人事制度、分配制度、藥品采購機制、補償機制等綜合改革,初步構建起體現公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制,使基層群眾切實享受到越來越多的實惠。
社會辦醫推進力度不斷加大。“十二五”期間,我省先后出臺了一系列促進社會辦醫加快發展的文件,從放寬準入、拓寬領域、破解人才匱乏難題、設置審批、土地使用、大型醫用設備配置、藥品采購、投資獎勵等方面促進社會辦醫發展。社會資本以新建、收購、合作、委托管理等多種方式參與醫療行業發展,全省社會辦醫蓬勃發展。同時,我省不斷加大開放力度,重點推進阜外華中心血管病醫院(國家心血管病中心華中分中心)、中美(河南)荷美爾腫瘤研究院等項目建設,全力打造區域醫療服務中心,使群眾能就近方便地享受到國內外優質醫療資源。
基本公共衛生服務均等化水平逐步提高。人均基本公共衛生服務經費從2011年20元提高到2015年40元。13類47項基本公共衛生服務、7項重大公共衛生服務項目免費向居民提供,公共衛生服務在治未病、提高廣大城鄉居民健康水平方面發揮著日益重要的作用。
(二)面臨形勢
“十三五”時期是我省全面建成小康社會的決勝階段,也是建立基本醫療衛生制度、推進健康中原建設的關鍵時期。當前,深化醫藥衛生體制改革已進入深水區和攻堅期,體制機制性矛盾更加凸顯,利益格局調整更為復雜,改革的難度進一步加大;同時,醫療資源總量不足與地區結構不均衡并存,公立醫院改革需要拓展深化,各項改革統籌推進機制尚未建立。另一方面,建設健康中國上升為國家發展戰略,國家對深化醫改提出新的目標和更高要求,要樹立大衛生、大健康觀念,以治病為中心向以人民健康為中心轉變;經濟發展進入新常態,人口老齡化、工業化、城鎮化進程加快,以及疾病譜變化、生態環境和生活方式變化、醫藥技術創新等,都對深化醫改提出了更高要求。面對新的形勢和挑戰,“十三五”時期,要在鞏固前期改革成果、認真總結經驗的基礎上,進一步統一思想、堅定信念、增強定力,進一步加強組織領導、制度創新和重點突破,推動醫改由打好基礎向提升質量、從形成框架向制度建設、由單項突破向系統集成和綜合推進轉變,為保障人民健康、促進經濟社會發展增添新動力。
二、總體要求
(一)指導思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟,全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會決策部署,以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,牢固樹立和貫徹落實新發展理念,堅持把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供,統籌推進醫療、醫保、醫藥各項改革,推動醫療服務重心下移和診療資源下沉,加快健全符合省情、高效可持續的基本醫療衛生制度,不斷提高全民健康水平,為推進健康中原建設、全面建成小康社會、實現中原更加出彩提供堅實基礎。
(二)基本原則
堅持以人民健康為中心。把人民健康放在優先發展的戰略地位,以公平可及、群眾受益為目標,堅守底線、補齊短板,維護基本醫療衛生服務的公益性,使全體人民在共建共享中有更多獲得感。
堅持保基本、強基層、建機制。把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供,推動醫療衛生工作重心下移、醫療衛生資源下沉,不斷增強基層醫療衛生服務能力,提升基層衛生職業吸引力。
堅持政府主導與發揮市場機制作用相結合。在基本醫療衛生服務領域,堅持政府主導,落實政府責任,適當引入競爭機制。在非基本醫療衛生服務領域,發揮市場活力,加強規范引導,滿足多樣化、差異化、個性化健康需求。
堅持推進供給側結構性改革。實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開,增強供給側治理能力,優化要素配置,提升服務效率和質量。對需求側進行科學引導,合理劃分政府、社會、個人責任,促進社會共治。堅持統籌聯動改革。統籌推進各項改革,健全醫療服務體系,完善全民醫保制度,加強藥品供應保障,突出公立醫院綜合改革。落實部門責任,解放思想、主動作為,形成強大合力。
堅持突出重點、試點示范、循序漸進。突出重點領域和關鍵環節,及時總結推廣經驗,發揮重點改革的突破性作用和試點的帶動效應。把握好改革的力度和節奏,注重統籌兼顧,積極穩妥推進改革。
(三)主要目標
到2020年,建立比較完善的公共衛生服務體系和醫療服務體系,比較健全的醫療保障體系,比較規范的藥品供應保障體系和綜合監管體系,比較科學的醫療衛生機構管理體制和運行機制。經過持續努力,基本建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度,實現人人享有基本醫療衛生服務,基本適應人民群眾多層次的醫療衛生需求。
具體目標是:
——城鄉居民基本醫保參保率達到98%以上。
——基本醫保政策范圍內住院費用報銷比例達到75%左右。
——城鄉居民大病保險政策范圍內住院費用報銷比例達到60%左右。
——縣域內就診率達到90%左右。
——個人衛生支出占衛生總費用的比例降低到30%以下。
——城鄉每萬名常住人口擁有2名全科醫生。
——全民健康素養水平達到20%。
——人均預期壽命達到77.3歲。
三、重點任務
“十三五”期間,要在分級診療、現代醫院管理、全民醫保、藥品供應保障、綜合監管等5項制度建設上取得新突破,同時統籌推進相關領域改革。
(一)提升基層綜合服務能力,建立分級診療制度
全面推進縣域綜合醫改,提升基層醫療衛生服務能力和管理水平,是實現分級診療、形成有序就醫格局的關鍵。按照“抓龍頭、補短板、破瓶頸、建機制、重保障、求突破”的思路,突出抓好縣級公立醫院綜合改革、基層醫療衛生機構標準化建設、基層衛生人才隊伍建設、區域醫療協作、醫療保障體系建設、家庭醫生簽約服務等六項重點改革,構建定位明確、分工協作的新型縣域醫療衛生服務體系,形成有序就醫的制度保障,到2020年,基本建立符合我省實際的分級診療制度。
1.完善醫療衛生服務體系
優化醫療衛生資源布局。各省轄市、縣(市、區)要編制并組織實施本地醫療衛生服務體系規劃以及醫療機構設置規劃,明確各級各類醫療衛生機構功能。合理控制城市公立綜合性醫院數量和規模。促進專業公共衛生機構、基層醫療機構和城市公立醫院之間的有機銜接,充分發揮城市公立醫院的區域引領作用、縣級公立醫院的縣域龍頭作用、鄉鎮衛生院(社區衛生服務中心)的紐帶作用和村衛生室(社區衛生服務站)的“守門”作用。
實施中醫藥傳承與創新工程。推動中醫藥服務資源與臨床科研有機結合,加強中醫適宜技術的應用,充分發揮中醫藥在治未病、重大疾病治療和疾病康復中的重要作用。在基層中醫藥服務體系不健全、能力較弱的地方,將中醫醫院門診診療服務納入首診范圍。
2.大力提升基層醫療衛生服務能力
繼續加強基層醫療衛生機構標準化建設。按照“填平補齊”原則,依據規劃全面實施縣鄉村三級基層醫療衛生機構標準化、規范化、信息化建設,每個縣(市)辦好一所綜合性醫院和一所中醫院、每個鄉鎮(街道)有一所達標的鄉鎮衛生院(社區衛生服務中心)、每個行政村有一所達標的村衛生室,每個鄉鎮衛生院(社區衛生服務中心)至少配備一名全科醫生。著力加強城市社區衛生服務中心(站)建設。
持續實施基層衛生“369人才工程”。加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設,為縣、鄉兩級醫療機構培養一批下得去、用得好、留得住的優秀醫療衛生人才,建立選才、育才、留才的人才工作機制,到2020年,基層醫療衛生人員的職稱層次明顯提高,學歷層次顯著提升,人才結構進一步優化,基本醫療服務能力明顯提升,基層衛生人才短缺問題得到根本解決。同時,開展面向基層醫務人員的中醫藥知識培訓和技能培訓,逐步改善和優化知識結構,基層中醫藥人員配備達到國家標準。鞏固完善基層醫療衛生機構運行新機制。強化基層醫療衛生機構法人主體地位,落實人事、經營、分配等方面自主權。進一步完善基層醫療衛生機構績效工資制度,逐步擴大績效工資總量,核定的收支結余部分可按規定提取職工福利基金、獎勵基金。鞏固完善多渠道補償機制,落實基層醫療衛生機構核定任務、核定收支、績效考核補助的財務管理辦法。鼓勵有條件的地方實施鄉村一體化管理。
提升基層醫療服務水平。以常見病、多發病的診斷和鑒別診斷為重點,不斷提升鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心基本醫療服務能力。加強縣級公立醫院綜合能力建設和學科建設,重點加強縣域內常見病、多發病等專科建設,進一步降低縣域外就診率。加強縣級中醫院特色專科和臨床薄弱專業、醫技科室建設,提高中醫優勢病種診療能力和綜合服務能力。實施基層中醫藥服務能力提升工程“十三五”行動計劃,推進中醫綜合服務區(中醫館)建設,推廣中醫藥綜合服務模式,繼續擴大基層中醫藥服務覆蓋面,豐富中醫藥服務內涵,到2020年,力爭所有社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院以及70%的村衛生室具備中醫藥服務能力。規范社區衛生服務管理,實施社區衛生服務提升工程。
推動醫療服務重心下移和診療資源下沉。鼓勵二、三級醫院借助省、市、縣級人口健康信息平臺向基層醫療衛生機構提供遠程會診、遠程病理診斷、遠程影像診斷、遠程心電診斷、遠程培訓等服務,逐步建立覆蓋各級醫院和基層醫療衛生機構的區域醫療協同平臺,促進診療資源下沉,提高優質醫療資源可及性和醫療服務整體效率。鼓勵有條件的地方探索“基層檢查、上級診斷”的有效模式,實現優質醫療資源共享。發展基于互聯網的醫療衛生服務,充分發揮互聯網、大數據等信息技術手段在分級診療中的作用。注重中醫醫療機構和中醫診療服務特點,實現中醫診療服務在分級診療中互聯互通。
3.全面建立家庭醫生簽約服務制度
把家庭醫生簽約服務制度作為分級診療制度建設的突破口。以醫保支付、競爭激勵、協作聯動、用藥銜接、隊伍建設、信息支撐等六項內容為重點,采取“家庭簽約、分類管理、層級服務”的方式,由簽約團隊向簽約居民提供基本醫療、基本公共衛生和健康管理以及引導分診等服務,充分發揮基層醫生“區位”和“鄉緣”優勢,引導居民有序就醫、合理分診,實現簽約居民“平時健康有人管、需要服務有人幫”,到2020年,實現每個家庭擁有一名簽約醫生、每個居民擁有一份電子健康檔案的目標。
完善運行機制。將簽約對象納入醫保門診統籌管理,實行按人頭付費,將門診統籌資金預付給基層醫療衛生機構統籌管理使用,引導居民基層首診。探索將日間門診手術、遠程醫療、家庭病床等納入醫保報銷范圍,實施高血壓、糖尿病等慢性疾病打包付費辦法。在醫療資源富裕的地方,鼓勵建立有序競爭機制,居民在一定區域內可自主選擇簽約服務團隊。探索“經費伴隨任務走”的經費撥付方式,將基本公共衛生服務經費、醫保門診統籌資金與簽約對象數量和服務質量掛鉤。允許基層根據下轉患者病情需要和醫囑備案采購非基本藥物,保證下轉病人在上級醫院使用的部分非基本藥物能夠繼續使用。完善基層醫療機構簽約慢性病患者“長處方”政策。建立以簽約服務數量質量、健康管理效果、居民滿意度等為核心的評價考核體系,定期考核并向社會公開,考核結果與經費撥付掛鉤。
4.建立基層首診、雙向轉診制度
堅持居民自愿、基層首診、政策引導、創新機制的原則,建立分級診療制度,最終實現有序就醫。提高基層首診率,結合功能定位,明確縣、鄉兩級醫療機構的醫療服務范圍,對超出功能定位和服務能力的疾病,為患者提供相應轉診服務。完善雙向轉診程序,建立健全轉診指導目錄,重點暢通慢性期、恢復期患者向下轉診渠道,逐步實現不同級別、不同類別醫療機構之間有序轉診。調動三級公立醫院參與分級診療的積極性和主動性,引導三級公立醫院收治疑難復雜和危急重癥患者,逐步下轉常見病、多發病和疾病穩定期、恢復期患者。完善不同級別醫療機構的醫保差異化支付政策,適當提高基層醫療衛生機構醫保支付比例,探索實行以病種為突破口的基層首診報銷政策,合理引導就醫流向。合理制定和調整醫療服務價格,對醫療機構落實功能定位、患者合理選擇就醫機構形成有效激勵。
(二)深化公立醫院綜合改革,健全現代醫院管理制度
拓展深化縣級公立醫院綜合改革,全面推開城市公立醫院綜合改革,到2020年,基本建立權責明晰、管理科學、治理完善、運行高效、監督有力的現代醫院管理制度,建立維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制和科學合理的補償機制。
1.落實政府辦醫責任
加強規劃布局。出臺我省醫療衛生服務體系規劃,明確公立醫院床位規模、建設標準和設備配置標準。強化規劃剛性約束,控制公立醫院規模擴張,嚴禁公立醫院舉債建設和舉債購置大型醫用設備。省政府按照每千常住人口0.49張床位數控制規模辦好省級醫院,市級政府按照每千常住人口0.9張床位數控制規模辦好市級醫院,縣級政府按照每千常住人口1.8張床位數控制規模辦好縣級醫院。按照控制規模,合理配置省、市三級綜合醫院、三級中醫醫院(中西醫結合醫院),以及精神、兒童、傳染病等專科醫療機構的床位。加強精神、兒童、傳染、康復等中西醫專科醫療服務能力建設。
落實政府投入責任。落實政府對公立醫院的領導責任、保障責任、管理責任、監督責任。出臺省、市兩級政府落實六項投入責任的相關政策。各級政府要嚴格按照規劃的床位規模落實政府六項投入責任。
強化服務監管。完善公立醫院績效考核制度,探索建立公立醫院第三方評價機制,加強對合理用藥、費用控制、醫療質量安全、運行效率和社會滿意度等指標的綜合考核,發揮醫療保險對醫療服務的支付和約束功能,對過度檢查、過度用藥和過度服務實施動態監督,切實降低群眾醫療支出負擔。
2.完善公立醫院管理體制
實行政事分開、管辦分開。妥善處理醫院和政府關系,推動醫院管理模式和運行方式轉變,構建決策、執行、監督管理相互協調、相互制衡、相互促進的現代公立醫院管理體制和治理機制。加強政府在方向、政策、規劃、監管、評價等方面的宏觀管理,加大醫療行為、醫療費用等方面監管力度,減少對醫院人事編制、科室設定、崗位聘任、收入分配等管理。逐步取消公立醫院行政級別。合理界定政府作為出資人的舉辦監督職責和公立醫院的自主運營管理權限。健全政府辦醫體制,積極探索公立醫院管辦分開的多種有效實現形式。
落實公立醫院獨立法人地位。健全公立醫院法人治理機制,落實內部人事管理、機構設置、收入分配、副職推薦、中層干部任免、年度預算執行等自主權。實行院長負責制,完善院長選拔任用制度,實行院長任期制和任期目標責任制。公立醫院依法制定章程。建立健全公立醫院全面預算管理制度、成本核算制度、財務報告制度、總會計師制度、第三方審計制度和信息公開制度。
3.建立規范高效的運行機制
取消藥品(不含中藥飲片)加成,通過調整醫療服務價格、加大政府投入、改革支付方式、降低醫院運行成本等,建立科學合理的補償機制。逐步建立以成本和收入結構變化為基礎的醫療服務價格動態調整機制,按照“總量控制、結構調整、有升有降、逐步到位”的原則,降低藥品、醫用耗材和大型醫用設備檢查治療和檢驗等價格,重點提高診療、手術、康復、護理、中醫等體現醫務人員技術勞務價值的項目價格,加強分類指導,理順不同級別醫療機構間和醫療服務項目的比價關系。通過規范診療行為、醫保控費等降低藥品、耗材等費用,嚴格控制不合理檢查檢驗費用,為調整醫療服務價格騰出空間,并與醫療控費、薪酬制度、醫保支付、分級診療等措施相銜接。放開特需醫療服務和其他市場競爭比較充分、個性化需求比較強的醫療服務價格,由醫療機構自主制定。繼續推進公立醫院后勤服務社會化。在公立醫院綜合改革中統籌考慮中醫藥特點,實施差別化的中醫藥改革政策,建立有利于發揮中醫藥特色優勢的運行新機制。推進軍隊醫院參與地方公立醫院綜合改革。規范公立醫院改制,推動國有企業所屬醫院分離移交和改制試點工作,原則上政府舉辦的傳染病院、精神病院、職業病防治院、婦幼保健院和婦產醫院、兒童醫院、中醫醫院等不進行改制。力爭到2017年城市公立醫院藥占比(不含中藥飲片)總體降低到30%左右,百元醫療收入(不含藥品收入)中消耗的衛生材料降到20元以下。
4.建立符合行業特點的編制人事和薪酬制度
創新公立醫院編制管理方式,開展員額制備案管理試點。在各地現有編制總量內,確定公立醫院編制總量,逐步實行備案制。落實公立醫院用人自主權,對醫院緊缺的專業技術人才或高層次人才,可按規定由醫院采取考察的方式予以公開招聘。推進薪酬制度改革。充分考慮醫療行業情況,從提升薪酬待遇、拓展發展空間、優化職業環境、提高社會地位等方面入手,調動廣大醫務人員積極性、主動性、創造性。合理確定公立醫院薪酬水平,逐步提高人員經費支出占業務支出的比例,并建立動態調整機制。對工作時間外勞動較多、高層次醫療人才集聚、公益目標任務繁重、開展家庭醫生簽約服務的公立醫療機構,在核定績效工資總量時予以傾斜。在績效工資分配上,重點向臨床一線、業務骨干、關鍵崗位以及支援基層和有突出貢獻的人員傾斜,做到多勞多得、優績優酬。嚴禁給醫務人員設定創收指標,醫務人員薪酬不得與醫院的藥品、耗材、檢查、化驗等業務收入掛鉤。
5.建立以質量為核心、公益性為導向的醫院考評機制
健全公立醫院績效評價體系。考核內容應涵蓋社會效益、服務提供、質量安全、綜合管理、可持續發展等內容,并重視衛生應急、對口支援,以及落實功能定位和實施分級診療情況等公益性工作。將落實醫改任務情況列入醫院考核指標,強化醫院和院長的主體責任。醫務人員考核突出崗位工作量、服務質量、行為規范、技術難度、風險程度和服務對象滿意度等指標。考核結果與政府投入、醫保支付、人員職業發展等相掛鉤。
6.控制公立醫院醫療費用不合理增長
逐步健全公立醫院費用控制監測和考核機制。設定全省醫療費用增長控制目標,各地根據不同地方醫療費用水平和增長幅度以及不同類別醫院的功能定位等,分類確定控費要求并進行動態調整。2017年全省公立醫院醫療費用增長幅度力爭降到10%以下,到2020年,增長幅度穩定在合理水平。
(三)加快支付方式改革,鞏固全民醫保制度
鞏固完善基本醫保、大病保險、困難群眾大病補充保險、醫療救助、疾病應急救助、商業健康保險、慈善救助等多層次醫療保障體系,建立健全銜接互動、相互聯通的體制機制。按照“保基本、兜底線、可持續”的原則,圍繞資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化三個關鍵環節,加大改革力度,建立高效運行的全民醫療保障體系。堅持精算平衡,完善籌資機制,以醫保支付方式改革為抓手推動全民基本醫保制度提質增效。
1.鞏固完善城鄉居民基本醫保制度
建立健全全省統一的城鄉居民基本醫保制度。完善醫保繳費參保政策,厘清政府、單位、個人繳費責任,逐步建立穩定可持續的多渠道籌資機制。在繼續加大財政投入、提高政府補助標準的同時,強化個人參保意識,適當提高個人繳費比重。逐步建立城鄉居民醫保個人繳費標準與居民收入相掛鉤的動態籌資機制,使籌資標準、保障水平與經濟社會發展水平相適應。“十三五”期間,城鄉居民基本醫保參保率穩定在98%以上。
合理確定基本醫保待遇標準。健全與籌資水平相適應的基本醫保待遇動態調整機制。明確醫保待遇確定和調整的政策權限、調整依據和決策程序,避免待遇調整的隨意性。明確基本醫保的保障邊界。基本醫保政策范圍內報銷比例穩定在75%左右。降低個人自負費用比例。改進個人賬戶,開展門診費用統籌。鞏固完善基本醫保市級統籌制度。加快建立異地就醫直接結算機制,盡快實現基本醫保、大病保險全省聯網和異地就醫即時結算。
加快推進醫保管辦分開。提升醫保經辦機構法人化和專業化水平。創新經辦服務模式,推動形成多元化競爭格局,提高基本醫保經辦服務效率和質量。
2.健全城鄉居民大病保險制度
完善城鄉居民大病保險制度。在全面實施城鄉居民大病保險基礎上,采取降低起付線、提高報銷比例、合理確定合規醫療費用范圍等措施,提高對大病患者的保障水平。加強對大病保險運行的監管,建立健全資金管理、考核評價、信息管理、風險調節等配套政策,提高運行效率和服務水平。穩步提高城鄉居民大病保險籌資保障水平。完善職工補充醫療保險政策。
全面實施困難群眾大病補充醫療保險制度。從2017年起,在全省全面建立覆蓋所有困難群眾的大病補充醫療保險制度,為建檔立卡貧困人口、特困人員救助供養對象、城鄉最低生活保障對象等困難群眾構建起基本醫保、大病保險、大病補充保險、醫療救助、疾病應急救助等多層次醫療保障體系,著力解決困難群眾困病致貧、因病返貧問題,使大病患者得到及時有效救治。到2020年,全省困難群眾個人就醫負擔大幅減輕,健康水平明顯提高。
3.深化醫保支付方式改革
充分發揮醫保支付方式改革在深化醫改中的重要作用。健全醫保支付機制和利益調整機制,提高醫保精細化管理水平,激發醫療機構規范行為、控制成本、合理收治和轉診患者的內生動力。全面推行按病種付費為主,按人頭、按床日、總額預付等多種付費方式相結合的復合型付費方式,鼓勵實行按疾病診斷相關分組付費方式。健全各類醫療保險經辦機構和醫療衛生機構之間公開、平等的談判協商機制和風險分擔機制。建立結余留用、合理超支分擔的激勵約束機制。建立健全與支付方式改革相關的管理規范、技術支撐和配套政策。繼續落實對中醫藥服務的支持政策,逐步擴大納入醫保支付的醫療機構中藥制劑和針灸、治療性推拿等中醫非藥物診療技術范圍,探索符合中醫藥服務特點的支付方式,鼓勵提供和使用適宜的中醫藥服務。到2020年,醫保支付方式改革覆蓋所有醫療機構和醫療服務,全省范圍內普遍實施適應不同疾病、不同服務特點的多元復合式醫保支付方式,按項目付費占比明顯下降。
4.完善重特大疾病保障制度
全面開展重特大疾病醫療救助工作,在做好低保對象、特困人員等醫療救助基礎上,將低收入家庭的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等低收入救助對象,以及因病致貧家庭重病患者納入救助范圍,發揮托底保障作用。完善職工補充醫療保險政策。積極引導社會慈善等多方參與,逐步形成醫療衛生機構與醫保經辦機構間數據共享的機制,推動基本醫保、大病保險、醫療救助、疾病應急救助、商業健康保險有效銜接,全面提供“一站式”服務。
5.推動商業健康保險發展
鼓勵發展與基本醫保相銜接的商業健康保險,滿足群眾差異化、多層次健康保障需求。積極發揮商業健康保險機構在精算技術、專業服務和風險管理等方面的優勢,鼓勵和支持其參與醫保經辦服務,形成多元經辦、多方競爭的新格局。在確保基金安全和有效監管的前提下,以政府購買服務的方式委托具有資質的商業保險機構等社會力量參與基本醫保的經辦服務,承辦城鄉居民大病保險,引入競爭機制,提高醫保經辦管理服務效率和質量。加快發展醫療責任保險、醫療意外保險,探索發展多種形式的醫療執業保險。到2020年,醫療責任險覆蓋全省所有公立醫院和80%以上的基層醫療衛生機構。豐富健康保險產品,積極發展商業健康保險,強化健康保險的保障屬性。鼓勵保險公司開發中醫藥養生保健等各類商業健康保險產品,提供與其相結合的中醫藥特色健康管理服務。制定和完善財政稅收等相關優惠政策,支持商業健康保險加快發展。鼓勵企業和居民通過參加商業健康保險,滿足基本醫保之外的健康需求。推動商業保險機構參與健康服務業資源整合,支持商業保險機構以出資新建等方式設立醫療、社區養老、健康體檢等服務機構。積極探索保險資金參與我省公立醫院改革的有效方式。到2020年,基本建立市場體系完備、產品形態豐富、經營誠信規范的現代商業健康保險服務業。
(四)實施藥品全流程改革,完善藥品供應保障制度
實施藥品生產、流通、使用全流程改革,調整利益驅動機制,破除以藥養醫,推動各級各類醫療機構全部配備、優先使用基本藥物,完善基本藥物供應體系,理順藥品價格,促進醫藥產業結構升級和轉型升級,實現藥品安全有效、價格合理、供應充分。
1.深化藥品生產領域改革
提升我省醫藥產業競爭力。推動企業提高創新和研發能力,提高藥品質量。通過市場倒逼和產業政策引導,推動藥品產業結構調整和優化升級,推進中藥生產現代化和標準化,提高產業集中度,促進企業做優做強。堅持醫藥工業集聚集約。加強區域協同和區域聯動,發展專業化、循環化醫藥園區,引導企業重組整合,構建分工協作、綠色低炭、智能高效的先進制造體系,提高產品集中度和生產集約化水平。促進我省藥品及醫療器械生產企業發展,將符合條件的醫藥創新產品列入醫保目錄,增加采購量。
保障藥品供應。密切監測藥品短缺情況,采取有效措施,解決好低價藥、“救命藥”、“孤兒藥”以及兒童用藥的供應問題。扶持低價藥品生產,保障市場供應,保持藥價基本穩定。建立健全短缺藥品監測預警和分級應對機制,加快推進緊缺藥品生產,支持建設小品種藥物集中生產基地。完善兒童用藥、衛生應急藥品保障機制。對原料藥市場供應不足的藥品加強市場監測,鼓勵提高生產能力。全面提升基本藥物質量水平,落實仿制藥品質量和療效一致性評價要求,完成基本藥物口服固體制劑一致性評價任務。完善中藥質量標準體系,提升中藥全產業鏈質量控制水平,提高產品質量均一性和可控性。
2.深化藥品流通體制改革
推進藥品流通行業轉型升級,建立現代藥品流通新體系。推動藥品流通企業兼并重組,整合藥品經營企業倉儲資源和運輸資源,加快發展藥品現代物流,鼓勵區域藥品配送城鄉一體化,為推行“兩票制”提供基礎條件。推動流通企業向智慧型醫藥服務商轉型,建設和完善供應鏈集成系統,支持流通企業向供應鏈上下游延伸開展服務。應用流通大數據,拓展增值服務深度和廣度,引導產業發展。鼓勵醫藥綠色物流發展,扶持第三方物流和冷鏈物流發展。推廣應用現代物流管理與技術,規范醫藥電商發展,健全中藥材現代流通網絡與追溯體系,提升行業透明度和效率,促進行業結構調整。進一步完善醫藥儲備體系,提升應對突發公共衛生事件的應急研發和生產能力,發揮省級醫藥儲備功能,加強與中央儲備的互補聯動。到2020年,基本建立藥品出廠價格信息可追溯機制。
3.完善藥品和高值醫用耗材集中采購制度
完善以省為單位的網上藥品集中采購機制。落實公立醫院藥品分類采購,堅持集中帶量采購原則,公立醫院改革試點城市可采取以市為單位在省級藥品集中采購平臺上自行采購,鼓勵跨區域聯合采購和專科醫院聯合采購。做好基層和公立醫院藥品采購銜接工作。每種藥品采購的劑型原則上不超過3種,每種劑型對應的規格原則上不超過2種。實施藥品采購“兩票制”改革,探索藥款統一支付、公立醫院集中開設銀行賬戶、醫保基金支付藥款、醫保基金總額預付等多種方法,鼓勵醫院與藥品生產企業直接結算藥品貨款、藥品生產企業與配送企業結算配送費用,嚴格按合同管理落實回款周期,壓縮中間環節,降低虛高價格。進一步提高醫院在藥品采購中的參與度,落實醫療機構藥品、耗材采購主體地位,促進醫療機構主動控制藥品、耗材價格。完善藥品價格談判機制,建立統分結合、協調聯動的藥品價格談判制度。
完善省級藥品集中采購平臺規范化建設,提高藥品集中采購平臺服務和監督能力,健全采購信息采集共享機制。開展大型醫療設備集中采購。逐步統一高值醫用耗材編碼標準,規范和推進高值醫用耗材、檢驗檢測試劑網上陽光采購。
4.鞏固完善基本藥物制度
鞏固政府辦基層醫療衛生機構和村衛生室實施基本藥物制度成果。基本藥物在目錄、標識、價格、配送、配備使用等方面實行統一政策。加強兒童、老年人、慢性病人、結核病人、老年高血壓患者、重性精神障礙患者和重度殘疾人等特殊人群基本用藥保障。堅持基本藥物主導地位,提高合理用藥水平。
5.完善藥物政策體系
推動醫藥分開。采取綜合措施切斷醫院和醫務人員與藥品、耗材間的利益鏈。探索醫院門診患者多渠道購藥模式,醫療機構不得限制處方外流,患者可憑處方到零售藥店購藥。發揮行業協會在生產、流通領域的自律作用。調整市場格局,使零售藥店逐步成為向患者售藥和提供藥學服務的重要渠道。
進一步完善藥品價格形成機制。強化價格、醫保、采購等政策銜接,堅持分類管理,實行不同的價格管理方式,完善藥品價格管理體系。建立健全醫保藥品支付標準。結合仿制藥質量和療效一致性評價工作,逐步按通用名制定藥品支付標準。完善中藥政策,加強中藥材質量管理,鼓勵臨床應用中藥飲片、中藥配方顆粒、中藥制劑。探索建立醫院總藥師制度,完善醫療機構和零售藥店藥師管理制度,合理設置藥事服務費并納入基本醫療保險支付范圍。標本兼治,規范用藥行為,加強抗菌藥物等臨床應用管理。
(五)加強法規體系建設,構建綜合監管制度
加快行業立法,完善監管制度,建立健全覆蓋醫療、醫保、醫藥、醫院全過程、全方位的綜合監管制度體系,推進監管法制化、規范化。
1.構建多元化的綜合監管體系
推進醫療、醫保、醫藥領域立法,健全地方法規體系。加快轉變政府職能,加大監管力度,創新監管機制和監管方式,提升監管效率和水平。建立健全以政府監管為主導、第三方監管廣泛參與、醫療機構和醫保經辦機構以及藥品招標采購機構自我管理、社會監督為補充的綜合監管體系。完善各部門職責明確、分工協作、運行規范、科學有效的綜合監管長效機制。加大信息公開力度,拓寬公眾參與監管的渠道。強化行業自律,鼓勵符合條件的第三方積極開展或參與評價標準的咨詢、技術支持、考核評價等工作,推動醫療機構考核評價由政府主導逐步向獨立第三方評價轉變。
2.加強醫療行業監管
加強我省醫藥衛生地方法規建設,推動監管重心轉向全行業監管。實行屬地化監督,加強基層監督機構規范化建設和能力建設,建立健全綜合監管保障機制。開展綜合監管試點。推行隨機抽取檢查對象、隨機選派執法人員的“雙隨機”抽查,依法查處違法違規行為,抽查情況及查處結果及時向社會公開。建立違法違紀“黑名單”制度,對進入“黑名單”的機構和人員依法依規嚴肅處理,情節嚴重的堅決曝光。
健全醫療機構績效考評制度。對醫療機構的基本標準、服務質量、技術水平、管理水平等進行綜合評價,確保各醫療機構的功能任務符合醫療機構設置規劃要求。強化臨床路徑管理,完善技術規范,提高診療行為透明度。加強對非營利性社會辦醫療機構產權歸屬、財務運營、資金結余使用等方面的監督管理,加強對營利性醫療機構盈利率的管控,促進社會辦醫健康發展。到2020年,對各級各類醫療衛生機構監督檢查實現100%覆蓋。
3.加強醫保監管
完善醫保基金監管制度。利用信息化手段,對所有醫保定點醫療機構的門診、住院診療行為和診療費用進行全程監控和智能審核。將監管對象由醫療機構延伸至醫務人員,加大對騙保欺詐、過度醫療等醫保違法行為的懲戒力度。
4.加強醫藥監管
加強藥品生產、流通、使用全過程監管。強化藥品質量監管,建立完善藥品信息追溯體系,形成全品種、全過程完整追溯與監管鏈條。嚴控藥品購銷渠道,嚴格票據管理,減少流通環節,凈化流通環境,規范流通秩序。強化藥品價格行為監管,建立健全藥品價格信息監測預警和信息發布制度,積極引導行業組織和市場主體加強誠信建設,自覺維護市場價格秩序。加強對市場競爭不充分的藥品和高值醫用耗材的價格監管。對價格變動頻繁、變動幅度較大的,適時開展專項調查,對價格壟斷、欺詐、串通等違法行為依法予以查處。加強部門之間的配合,依法依規嚴厲打擊藥品注冊申請中數據造假、制售假劣藥品、掛靠走票、商業賄賂、非法經營等違法犯罪行為。
(六)統籌推進相關領域改革
1.著力抓好區域醫療中心建設
強化開放帶動,深化改革創新,以優勢學科集群為突破,以優質資源匯聚為支撐,以學科—醫院聯盟—醫療中心建設為載體,積極推動省內優質醫療資源整合重組、國內外優勢醫療資源聯合匯聚,聚力提升區域醫療水平。著力提升與人民群眾健康最密切、最急需的臨床學科診療水平,立足全省、輻射周邊,傾力打造心血管、腫瘤、兒童、腦血管、器官移植、中醫骨傷科等6個國家區域醫療中心,明顯提升區域疑難危重病例醫療水平;積極支持具備較強綜合實力的大型綜合醫院發展,加快形成國家區域綜合醫療中心;引導婦產科、眼科、傳染病、口腔、精神衛生、呼吸、老年醫學、中醫等優勢學科發展,促進形成國家區域專科醫療中心,滿足人民群眾日益增長的醫療健康需求。
2.加快發展社會辦醫
放寬社會辦醫準入。按照“非禁即入”原則,優先支持社會辦醫向專科、緊缺領域和非營利性方向發展,鼓勵社會資本與國際國內優質醫療資源結合,走專業化、高端化、精細化路子。簡化社會辦醫準入審批程序。優化社會辦醫發展環境。進一步落實社會辦醫在投融資、土地、財政、醫療保險、學科建設、人才培養、大型醫用設備配置等方面的扶持政策。強力推進醫師多點執業工作。控制公立醫院特需服務規模,提供特需服務的比例不超過全部醫療服務的10%。到2020年,按照每千常住人口不低于1.5張床位為社會辦醫院預留規劃空間,同步預留診療科目設置和大型醫用設備配置空間。
3.推動發展健康服務業
鼓勵社會力量興辦健康服務業,擴大健康服務相關支撐產業規模,優化健康服務業發展環境。充分發揮我省中醫藥優勢,加快發展養生、保健、醫療、康復等中醫藥健康服務,推動中醫藥與養老、旅游等融合發展,努力將我省打造成為中醫藥醫療保健服務強省。促進醫療與旅游融合,加快推進健康旅游產業發展。促進互聯網與健康融合,發展智慧健康產業。大力推進醫養結合,發展健康養老產業。充分發揮政府引導、社會參與和市場驅動作用,統籌全省醫療衛生和養老服務等各方資源,不斷提高健康養老專業化、品牌化、規模化發展水平,切實滿足人民群眾多層次、多樣化的健康養老需求。到2020年,所有醫療機構開設為老年人提供掛號、就醫等便利服務的“綠色”通道,所有養老機構能夠以不同形式為入住老年人提供醫療衛生服務。
4.促進健康醫療大數據應用發展
抓住我省建設國家大數據綜合試驗區的契機,促進大數據與健康醫療融合發展,建立“大健康+大數據+大服務”的健康醫療衛生服務體系,激發深化醫改的動力和活力,提升健康醫療服務效率和質量。夯實健康醫療大數據應用基礎,建成省、市、縣三級人口健康信息平臺,實現公共衛生、醫療服務、醫療保障、藥品供應、綜合管理等應用信息系統數據采集、集成共享和業務協同,并初步實現與國家級平臺互聯互通。推動健康醫療大數據創新應用,大力推進健康醫療行業治理、健康醫療臨床和科研、公共衛生等三大領域大數據應用,加快發展基于大數據的新興健康醫療服務,加快形成智能、便捷、高效、經濟、共享的服務新模式,改善群眾看病就醫體驗,更好滿足人民群眾健康醫療需求。推行“互聯網+健康醫療”服務,大力發展智慧健康醫療便民惠民服務,以家庭醫生簽約服務為基礎,推進社會保障卡應用集成,推動發展覆蓋全生命周期的預防、治療、康復和健康管理一體化電子健康服務。
四、保障措施
(一)強化組織領導
各級政府要高度重視醫藥衛生體制改革,形成強有力的組織保障機制。建立“一把手”負責機制,主要負責同志擔任醫改領導小組組長,充分發揮醫改領導小組的統籌協調作用,統一推進醫改工作,把醫藥衛生體制改革納入全面深化改革中同部署、同要求、同考核。建立領導責任分工機制,從制度上保障各級政府分管負責同志能夠有效協調推進各項醫改工作。建立部門協調推進機制,構筑大健康、大衛生工作格局,加強部門協作配合,使醫改政策貫穿全部門、全過程,共同推動醫改向縱深發展,讓醫改惠及全民。
(二)落實政府責任
落實各級政府的領導責任、保障責任、管理責任、監督責任,建立責任落實和考核的剛性約束機制。加大政府衛生投入力度,全面落實政府對符合區域衛生規劃的公立醫院投入政策,細化落實政府對中醫醫院投入傾斜政策。
(三)加強督查評估
建立健全督查問責制度,將醫改任務納入全面深化改革考核和政府目標管理范圍,逐級簽訂目標責任書,定期進行專項督導,把改革的路線圖、時間表和可檢驗的成果作為主要內容,督促落實重點改革任務。強化監督結果運用,建立考核獎懲制度。建立定期通報制度。
(四)強化宣傳引導
加強醫改的正面宣傳,及時回應社會關注的熱點問題,鼓勵社會各界參與醫改,為改革的順利推進營造良好的輿論環境。做好醫改政策宣傳解讀工作,合理引導群眾預期,提高人民群眾對醫改的知曉率和支持率。宣傳典型經驗和先進人物,提高醫務人員參與改革的積極性和主動性。發展健康文化,凈化傳播環境,加強健康知識傳播,引導公眾正確認識生命和醫學規律,樹立正確的健康觀念和就醫理念,提升公眾自救互救技能水平和生存素養。
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